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김영순 (서울과학기술대, 정치학)

 

<목차>

I. 머리말

II. 계급, 복지동맹, 보편적 복지국가

III. 한국의 복지동맹: 주체와 연대

IV. 한국인의 복지태도

V. 한국의 복지정치와 정치제도

VI. 맺음말

 

I. 머리말

-사회복지는 정치적으로 결정되는 재분배체계

-복지정치의 특징->복지국가의 특징

:주요 사회집단의 이해관계, 정치적 능력, 세력관계가 복지국가의 형성과 발전에 중요한 영향

-->주체, 연대, 복지동맹의 중요성

-정치 제도의 중요성

: 복지정치의 맥락(context)로서의 정치제도의 중요성.

: 누구의 이익이 어떻게 정치적 정책결정과정에 표현될 기회를 얻게 될 지를 결정

 

II. 계급, 복지동맹, 보편적 복지국가

 

<복지국가와 계급>
 

1. 자본가계급

-복지국가는 체제유지, 고숙련노동력 및 ‘산업평화’ 확보에 유용한 측면

-그러나 일반적으로 임금과 더불어 복지를 부담으로 인식. 노동 측으로부터의 도전과 강한 요구가 있을 경우에만, 가능한 자신에 유리한 형태로 복지확대를 수용

-경쟁, 교환 등 시장논리의 약화라는 점에서도 복지국가는 불편한 존재
 

2. 노동자계급

-자본주의 사회에서 자신의 노동력을 팔아서 살아가야 하는 존재로서 가장 국가복지를 필요; 노동의 상품성 완화, 노동자 간 경쟁 약화

-그러나 노동자계급이 늘 복지국가를 지지했던 것은 아님

1) 좌파/ 네오맑시스트

‘자본주의 사회에서 welfare, well-being은 순수한 환상’,

->미미한 물질적 조건 개선을 대가로 혁명의 비전을 잃어버리고 개량화한다는 비판

2) 사민주의자

-당장의 물질적 상태의 개선도 중요한 가치

-복지는 사회적 임금으로서 노동시장에서의 지위에 따라 분열할 가능성이 큰 노동자들의 계층적 차이를 줄이는 역할-->연대에 기여(--> 이 연대로부터 얼마나 더 나갈 수 있을 것인가는 주체 역량의 문제이며, ‘개량화’가 필연적인 것은 아니다)

 

3. 중간계급

-복지국가에 대한 지지는 조건적

:노동자계급 보다 노동시장에서 유리한 지위를 가지며 국가복지에 덜 의존적 + 납세부담

특정 시점에서 비용-편익 균형에 따라 지지의 정도가 달라짐

1) 복지소비자로서: 급여보다 서비스에 더 의존적인 경향

2) 납세자로서

3) 복지생산자로서

*복지국가의 두가지 목표: 로빈훗적 목표 + 돼지저금통적 목표(중산층에 유리)

 

< 보편적 복지국가와 복지동맹>

 

1. 복지국가의 세가지 세계

 

복지체제	자유주의	보수주의	사민주의
탈상품화 수준 사회권의 기초 주된 프로그램 급여 계층화	낮음 욕구(need) 전체적으로 저발전 낮고 잔여적 국가-시장의존 이중화	중간 고용지위 현금급여 기여에 비례 공적 복지 틀 내의 계층화	높음 보편적 현금급여+사회서비스 높고 재분배적 계층 간 연대

출처: Esping-Andersen(1990)

 

2. 보편적 복지국가의 의미

a. 주요 급여와 서비스에 대한 접근이 모든 시민에게 권리로 주어지는 복지국가

-> 정책수준의 보편주의( ex. 아동수당, 기초연금)

b. 주요 급여와 서비스가 민간복지에 대한 의존을 부차적인 것으로 만들기에 충분하여 국가복지의 틀 안에 대부분의 시민들이 포괄되는 복지국가(급여와 서비스의 적절성 필요)

-> 체제수준의 보편주의

 

3. 보편적 복지국가의 형성조건

(1) 노동자계급의 힘(power resource): 노조와 사민당

-노조는 보편주의의 지지세력이 아닌 경우가 더 많았음

:선별주의적 논리가 직관적으로 더 호소력(‘왜 재벌가 손자에게 무상급식을?’)

:이 경우 사민당의 정치력이 관건

1) 노조가 강하여 보편주의를 채택하지 못한 경우

a. 호주. 뉴질랜드- 선별주의적인, 노동자주의적 복지국가

:높은 최저임금 + 임금의 경제외적 개입에 의한 결정(<-강력한 노동 운동) + 임금을 통한 복지성 급여 + 충분한 가족급여 + 매우 관대한 공공부조

: 보호받는 국내시장과 산업, 이민통제로 뒷받침 됨

b. 독일, 프랑스: 조합주의적 복지국가

: 복지제도의 기원이 노동자계급의 체제내화에 있었기 때문에 노동자들에게만 특권적 이익이 되는 요소를 제도 자체가 내포. 따라서 여기서 보편주의는 이런 특권적 요소를 반납하거나 다른 계급과 공유함으로써 하나의 제도를 구축하는 문제가 됨(ex. 연금). 2차 대전 후 복지국가 재편과정에서 노조가 반대, 사민당은 이 반대를 넘어서지 못함

--> 두 경우 모두 장기적으로는 사회연대와 재분배에서 보편주의적 복지국가 보다 못한 결과: 호주는 세계화와 탈산업화 속에서 잔여주의화. 독일, 프랑스는 계층화된 보수주의적 복지국가

(‘재분배의 역설’)

 

2) 노조가 충분히 강하지 않아 보편주의를 채택한 경우

:복지제도의 기원은 구빈법. 여기서 보편주의는 세금으로 빈민에게만 주던 혜택을 자산조사를 철폐를 통해 중간계급에게로까지 확대하는 것. 노조와 사민당 좌파 반대했으나, 결국 선거를 의식한 사민주의정당이 이를 관철

(*2차대전 전 유럽대륙과 영/북구에 각기 다른 형태의 복지제도가 발전해왔다는 것도 중요한 요인)

 

(2) 중간계급의 동의와 지지

-대공황과 전쟁의 경험을 통해 사회적 위험에 대한 연대적 대처 논리에 공감

-전쟁 기간 중 고율의 소득세에 익숙해 짐 

 

4. 보편적 복지국가의 발전조건

1. 노동자계급의 권력자원 : 노조의 조직률과 집중성, 사민당의 집권능력
2. 급여와 서비스의 적절성: 중간계급 포섭을 위해
3. 사회서비스의 발전: 중간계급 + 여성을 지지자로

 

a. 영국--보편주의 + 최저소득보장 + 사회서비스 저발전 --> 결국 잔여적인 이중화된 복지국가

b. 스웨덴--보편주의 + 급여적절성 + 사회서비스 --> 제도주의적 복지국가

III. 한국의 복지동맹: 주체와 연대

1. 복지동맹의 주체와 권력자원

(1) 노동

-조직화된 노동의 취약성

:기업별 노조체제 하에서 작업장 수준에서의 고용안정, 임금인상, 기업복지 확대라는 협애한  실리 추구

(*일반적으로 노동운동의 전투성은 노동자계급의 강함의 표현이 아니라 약함의 표현)

-2차 노동시장 취약노동자들의 조직화 전망 밝지 않음

-노동자계급의 복지태도: 비일관적, 모순적, 보수적

 

2) 진보정당

-장기적으로 보편적 복지국가 발전에 있어 가장 중요한 institution

-분배 관련 이익표출, 동원, 집약, 정책화의 기제

-가까운 시일 내 진보정당의 약진 가능성은 높아 보이지 않음

*선거제도 개혁의 필요성

 

 2. 사회운동조직(SMOs)

-민주화 이후 복지개혁과정에서 사회적 약자층을 위한 이익표출, 이익결집, 정책형성 기능. 서구에서 노조나 진보정당이 했던 역할 수행. 운동의 ‘목표’나 ‘성격’으로 볼 때 중간층 운동이라고 볼 수 없음 (복지운동=중간층 운동도 잘못된 등식)

-최근의 진화: 비정당적 직접정치 조직, 싱크 탱크 네트웤 등

-노동의 파편화 시대의 차선적 대안?

:한계-전문가, 활동가 중심 운동. 대중여론은 특정국면에서 폭발력을 만들어내나 유목성과 휘발성

:장기적으로는 조직적 운동들과 결합되어야 복지국가의 기반이 될 수 있을 것

 노동운동, 풀뿌리 운동………. 어떻게??

 

2. 중간층

(1)복지동맹 편입에 불리한 조건들

1)높은 민간보험 가입률

2008년 국민연금보험료 수입 23조원, 민간생명보험사들의 보험료 수입 87조원

2)보육, 양로, 간병 등 사회서비스의 미발전

:최근까지 매우 잔여적

:노무현정부 이후 급속한 확대과정에서 재정-정부,서비스제공-민간 구조 확립->중간층 만족도 저하

3)조세에 대한 불신

 

(2)긍정적 징후들

: 진보적 복지태도-하층계급보다 증세와 복지확대 지지

: 최근의 경쟁에 대한 피로감의 증대와 복지국가 필요성에 대한 공감 증대

-교육문제, 주택문제, 노후문제…

 

3. 여성친화성

(1) 부정적 조건들

1)사회서비스의 공급방식으로 인한 국가복지체감 효과 저하

2)사회서비스 일자리의 민간창출-> 복지국가에 대한 이해관계를 강화하지 않음

3)’계층화된 남성생계부양자 모델’

 

 

:namespace prefix = v ns = "urn:schemas-microsoft-com:vml" />소득분위별 가구내 여성배우자의 경제활동참가율

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

출처: 장지연 (2011) '돌봄노동의 사회화 유형과 여성노동권' 한국여성학회 2011년 춘계학술대회 발표논문. p.10.

 

….. 주체세력의 권력자원이 취약한 한국에서 단기적으로 희망을 가질 수 있는 요소는 무엇이 있을까?

*권력자원론의 재구성으로부터 얻는 함의

A. Hicks & Misra (1993)의 권력자원의 세가지 형태

(1) 집단행동 자원(collective action resources)

:정치적 선거적 동원? 내적 응집력? 합의적 리더십

(2) 공식적 제도적 자원(formal institutional power resources): 공식적 제도와 정치적 지지

(3) 재정적 자원(financial resources)

 

B. 아나 리코(Rico 2004)

(1) Hicks & Misra의 ’집단행동 자원’ 세분화

-각각의 정치적 행위자들이 만들어내는 내적 응집력

-다른 정치적, 사회적 행위자들로부터 받는 외부로부터의 지지 혹은 제휴형성능력

-대중으로부터의 지지

(2) 권력자원의 제4요소: 지식기반 권력자원

(knowledge-based power resources)

정책모델과 전략을 만들어내는 전문가들, 정치시장에서 이슈의 적절한 프레이밍을 통해 특정 정책모델에 대한 대중의 지지를 동원하고 합의를 만들어내는 정책혁신가(policy entrepreneurs)들의 역할 등 보다 ‘연성적’(soft) 권력자원 강조

 

*광범위한 제휴와 유연한 동맹의 중요성

-서구 복지국가의 형성, 발전기: 계급동맹이 이익집단과 정당을 매개로

-노동의 유연화, 정당-유권자 탈배열화의 시대

:다양한 사회적 행위자가 중요해지고 이들의 제휴로부터 나오는 힘의 균형이 중요.

:사안에 따라 유연하게 구성되는 복지동맹(welfare coalition)과 반복지동맹(anti-welfare coalition), 현상유지동맹(stakeholder coalition)과 현상타파 동맹(stake-challenger coalition)

:동맹의 내부구성은 이전보다 훨씬 복잡하고 유동적이 됨

 

IV. 한국인의 복지태도

1. 특징

1)비계급성

2)비일관성

-<표 9>에 나타나듯 정부의 분배책임-성장 위한 감세 교차분석에서는 모든 계급에서 비일관성이 두드러지고, 정부의 분배 책임-사회복지 위한 증세 교차분석에서는 중립적 태도가 두드러진다. 어느 쪽이나 복지-세금에 대해 일관되고 분명한 태도를 가진 비율이 낮고, 파편화되거나, 모호한 입장을 가진 사람들의 비율이 높음을 의미하는 것으로 해석할 수 있다.

3) 한국인의 복지태도의 비계급성은 하층계급일수록 비일관성이 크다는 점과 상층의 상대적으로 진보적 태도 두 요인에 의해 증폭

 

2. 원인

1. 하층계급의 비계급성, 비일관성

-낮은 교육수준, 취약한 사회적 네트웤, 정보제한 등으로 인한 통합적 사고력 부족

-역사적 유산에서 오는 국가권력에 대한 피해의식, 보수-진보를 막론한 지배엘리트 전체에 대한 불신, 집단주의적 사회 프로젝트에 대한 반감과 회의   

-하층을 복지혜택에서 배제하는 ‘역잔여주의적’ 성격의 한국의 복지제도à복지체험 부족

-제도의 문제: 정당이나 중앙집중적 노조가 선택가능한 대안과 그것의 계급적 의미를 선명히 집약해 보여주는 focal point 구실을 해야, 즉 문제의 성격을 제대로 framing해줘야 개인이 일관되며, 자신의 계급적 이해에 맞는 태도를 가질 수 있다

(Cf. 미국 노동자들이 스웨덴노동자들보다 비일관적, 비계급적 태도를 보이는 이유-약한 노조조직, 약한 노동시장제도들, 좌파정당 부재, Fox뉴스 같은 시장에 의해 조정되는 우파적 미디어에의 노출)

è제도개혁의 필요성

 (*SNS나 팟캐스트 등 대안 미디어 발달은 고무적 현상)

2. 중간층의 진보성

-교육수준이 높은 민주화 세대의 독특한 이데올로기적 태도일 가능성 높음

 ‘계몽된 이타주의’/ ‘강남좌파’, ‘진보정당의 화이트칼라 정당원’도 유사한 현상

• IMF위기 이후 심화된 중산층 쇠퇴와 양극화/ 주택, 교육, 노후문제의 심각성
• 최근 들어 이런 성향을 강화되었을 것으로 보임 <- 이명박 정부 이후 심화된 삶의 위기와 사회적 불안전(social insecurity), 전세계적인 반신자유주의 물결

    

V. 한국의 복지정치와 정치제도

1. 한국 복지정치의 특징들:  2010년 이전

• 복지이슈의 과소 정치의제화 :비결정(non-decision)
• 복지태도의 비계급적 성격
• 복지 관련 이익집단정치의 ‘극단적 다원주의’(extreme pluralism) 경향
• 시민운동(social movement organizations)의 중요한 역할

 

2.원인: 복지정치의 제도들

 

 

 

 

 

 

 

 

1. 시민사회로부터 유리된 정당

1) 정당과 복지정치

-정당은 민주주의 사회에서 가장 중요한 (이익)대표의 제도

-시민사회로부터 표출되는 이익을 집약하여 공공정책에 반영->시민사회의 사회경제적 균열을 정치화하고 그 결과 도출된 결정을 정책화함으로써 대의제 민주주의를 작동하게 함.

-선진복지국가들에서 복지는 정당 간 경쟁의 핵심 이슈이고, 정당은 복지정치의 핵심적 제도

재분배를 위한 ‘민주적 계급투쟁’을 수행할 수 있게 하는 경제적 약자들의 ‘권력자원’ (Korpi 1978)

2) 한국의 시민사회로부터 유리된 정당

• 이익집약,갈등조정 기능을 수행하지 않음

-> 극단적 다원주의 형태의 이익갈등 폭발->행정부처의 처리 수순

ex. 의약분업, 국민연금 8대 비밀소동, 영유아보육법..)

• 정책형성에 무능

-여, 야 모두 정책의 설계/입법화 능력 부재

-시민단체, 행정부, 노동단체의 정책안을 수동적으로 수용

ex. 의료보험 통합, 기초생활보장법 제정, 1차 연금개혁…

• 장기적인 복지국가 전략의 수립에서 배제

ex. 생산적 복지, 비전 2030, 사회보장기본법 전부개정안

-à한국 복지정치의 특징들로 귀결

 

3) 원인

-정당체제의 이념적 스펙트럼을 좁힌 냉전반공체제의 유산

-노동자계급의 정치적 조직화를 허용하지 않았던 억압적 노동통제체제의 유산

-정당을 부차화시킨 관료적 권위주의체제의 유산

-민주화 이후 institution-building

-정책이 아니라 인물 중심 선거를 유도하고 지역주의를 유지시키는 선거제도

 

2. 사회적 협의체제의 불구화

1) 사회적 협의체제와 복지정치

(사회 코포라티즘, 사회적 협의, 사회적 대화, 사회협약….)

-사회복지는 사회적 임금으로서의 성격 때문에 노사 간의 핵심 관심사, 삼자협상의 주된 교환물

1980년대 이후 임금억제-복지 맞교환은 과거보다 약화, 그러나 임금조율, 거시경제, 교육, 훈련, 노동시장정책과 더불어 여전히 복지는 중요한 협의대상.

2) 한국의 사회적 대화 실험이 복지정치에 미친 영향

-1997년 ‘2.6 합의’: 정리해고와 복지의 교환->민주노총의 탈퇴-> 노.사의 잇단 탈퇴와 공전

->사회적 대화의 불구화

-영향

o기업별 복지체제의 강화 :국가복지에 대한 조직노동의 무관심과 기업복지 추구

o 삼자협상에서 정치적 교환 대상으로서의 국가복지에 대한 부정적 인식

à한국 복지정치의 특징들

 

=>신생 민주주의의 공고화 과정은 민주주의를 작동하게 만들 정치적 제도들의 형성과정

이 제도들은 시민사회로부터 표출되는 사회경제적 이해관계를 표출, 집약할 이익대표체계를 포함

민주화 이후 한국의 불완전한 이익대표제도들은 복지이슈를 비결정의 영역에 묻어둠

이런 이익대표체계의 궁극적 피해자는 사회적 약자들

 

3. 최근 복지정치의 변화와 제도개혁 과제

1) 2010년 지방선거 이후 복지정치 변화

-복지 문제의 핵심 정치이슈로의 부상

-정당의 역할 증대

-시민운동의 새로운 흐름 :정책, 입법운동에서 직접 정치로

(-사회적 협의체제의 비활성화 상태 지속)

2) 변화의 원인

-위험수위에 달한 한국의 사회적 위험

-제도가 결정적인 것은 아니며 행위자들의 역동적 상호작용이 중요

-특정한 국면에서 ‘연대체’와 ’연성 권력자원’을 이용한 변화의 돌파구 마련

3) 제도개혁의 과제들

-정책 중심 선거와 정당제도화를 위한 국회의원 선거제도의 개혁: 비례대표제의 확대, 강화

-사회적 협의체제 구축을 위한 법과 제도의 정비

-공공정책의 입안, 집행에서 풀뿌리 시민참여의 확대를 위한 거버넌스 시스템의 마련, 결사체 민주주의의 제도화

 

V. 맺으면서

 

“복지국가는 정치가 낳은 아이이며, 그러므로 정치의 미래이기도 할 것이다...... 오늘날 정치적 문제는 후기산업사회에 맞는 새로운 사회적 시민권과 평등주의의 모델을 위한 동맹을 어떻게 만들어낼 것인가이다(Esping-Andersen 1996, 265. 267)”

à오늘날 한국 정치의 문제는 ‘우리 사회에 맞는 사회적 시민권과 평등주의 모델을 위한 동맹을 어떻게 만들어낼 것인가’이다

 

 

부표

비계급성- 〈그림 2〉 국가 개입에 대한 계급의 태도 차이의 국가간 비교

비일관성-〈표 8〉 정부 책임성과 증세에 대한 태도의 일관성

 

		사회복지 확대를 위한 증세
		매우반대	반대	중립	동의	매우동의	합계
빈부격차 해소는 정부책임	매우반대	0.00	0.27	0.28	0.42	0.13	1.09
	반대	0.39	3.59	0.93	3.49	0.46	8.85
	중립	0.53	4.39	4.51	5.96	0.09	15.49
	동의	0.84	14.92	11.02	15.70	0.70	43.18
	매우동의	1.81	8.15	7.93	12.30	1.19	31.39
	합계	3.58	31.32	24.67	37.86	2.57	100.00

주: 진한 회색은 비일관적 태도를 보이는 집단, 연한 회색은 일관적인 태도를 보이는 집단임.

자료: 한국복지패널(2차) 원자료.

 

〈표 9〉 계급별 일관성과 비일관성

 

	계급 구분	진보적 일관성	보수적 일관성	중립	비일관성	합계
정부 분배책임 + 경제성장을 위한 감세	전체	15.25	3.92	38.06	42.77	100.00
	전문직 및 준전문직	19.40	4.48	45.77	30.34	99.99
	사무직 및 판매직	17.78	3.71	37.42	41.10	100.01
	기능조립직 및 단순노무직	12.10	3.92	36.38	47.59	99.99
정부 분배책임 + 사회복지를 위한 증세	전체	29.89	4.25	35.64	30.22	100.00
	전문직 및 준전문직	37.51	7.49	38.62	16.38	100.00
	사무직 및 판매직	27.37	3.61	35.71	33.31	100.00
	기능조립직 및 단순노무직	29.64	3.83	34.73	31.78	99.98