<기획세션 1: 탈산업화 시대의 복지국가 발전전략(제3주제)>
누가 어떤 복지국가를 만드는가?
서구 복지국가들의 형성 및 발전과정이 한국의 보편주의 논의에 주는 함의
김영순1) (서울과학기술대 기초교육학부, 정치학)
국문초록
2010년 이후 보편적 복지국가가 제도정치의 핵심 이슈 중 하나로 부상했다. 그러나 보편적 복지국가
의 구체적 모습과 그 실현방법에 관한 논의는 여전히 잘 숙성된 상태라고 보기는 어렵다. 특히 누가 어
떤 자원들을 동원하여 이런 시스템을 만들어낼 수 있는가는 어떤 쟁점보다 중요한 복지국가 건설의 핵심
문제임에도 불구하고, 이에 대한 논의는 2010년 이래 큰 진전을 보지 못하고 있다. 이 글에서는 비교복
지국가론의 관점에서 서구 복지체제를 대표하는 주요 나라에서 복지국가의 건설 및 재편기에 어떤 세력
관계가 형성되었고, 이것이 어떻게 복지국가의 유형을 결정했는가를 살펴봄으로써, 답보상태에 있는 복
지국가 건설의 주체와 연대의 문제에 대한 시사점을 정리해 보고자 했다. 서구의 경험은 보편주의가 갖
는 분배정의 상의 딜레마를 충분히 고려하면서 노동자계급과 중간계급의 이익을 조화시켜 ‘복지동
맹’(welfare coalition)을 구성할 수 있을 때, 그리고 이를 추진할 정치적 지도력이 존재할 때 보편적 복
지국가가 만들어 질 수 있음을 보여준다.
주요어: 보편적 복지국가, 복지동맹, 노동자계급, 중간계급, 스웨덴, 독일, 호주, 미국
1. 머리말
2010년 지방선거 이후 보편적 복지국가론이 핵심적 정치쟁점으로 부상했다. 무상급식과 무상
보육, 반값 등록금 논란을 거치면서 정치권의 논쟁은 ‘왜 보편적 복지국가인가’로부터 시작해,
필요재원 규모와 그 조달방법 문제, 그리고 보편적 복지국가의 실현을 위한 노동시장체제의 정
비 및 경제민주화 문제로 진화했다. 이는 그 자체로 대단한 변화라고 할 수 있다. 민주화 이후
로도 오랫동안 한국사회에서는 기이하리만큼 복지가 정치적 이슈가 되지 못했기 때문이다.
이렇게 시민운동의 강력한 추동력에 의해 보편적 복지국가란 의제가 마침내 제도정치의 장으
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로 진입했지만 사실상 보편적 복지국가의 구체적 모습과 그 실현방법에 관한 논의는 여전히 잘
숙성된 상태라고 보기는 어렵다. 재원조달과 연계된 정책 우선순위 문제, 전달체계와 인프라 문
제, 정치제도적 조건 등 핵심적 쟁점들에 대한 논의는 이제 겨우 시작되었을 뿐이다. 이런 문제
들에 대한 심화된 논쟁과 구체적 대안이 도출될 때 보편적 복지는 현실성 있는 정치적 프로젝
트가 될 수 있을 것이다.
이 글에서는 이런 심층연구가 필요한 여러 쟁점들 중에서도 복지국가 건설의 주체와 연대의
문제를 살펴보고자 한다. 복지국가가 정치적으로 결정되는 재분배체계라는 점에서 누가 어떤 자
원들을 동원하여 이런 시스템을 만들어낼 수 있는가는 위의 어떤 쟁점보다 중요한 복지국가 건
설의 핵심문제이다. 또한 대부분의 복지국가가 어떤 한 세력의 힘보다는 여러 사회세력의 힘의
균형에 따라 그 유형이 결정되었다는 점에서 주체와 연대, 그리고 여러 사회세력 간의 권력관계
는, ‘어떤 복지국가인가’를 결정할 핵심 변수이기도 하다. 그럼에도 불구하고 한국에서 복지국가
건설의 주체와 연대에 대한 논의는 2010년 이래 큰 진전을 보지 못하고 있거니와, 보편적 복지
국가라는 담론과 구체적 연관성을 확보하고 있지도 못한 상태이다.
이 글에서는 비교복지국가론의 관점에서 서구 복지체제를 대표하는 주요 나라에서 복지국가
의 건설 및 재편기에 어떤 세력관계가 형성되었고, 이것이 어떻게 복지국가의 유형을 결정했는
가를 살펴봄으로써, 답보상태에 있는 복지국가 건설의 주체와 연대의 문제에 대한 시사점을 정
리해 보고자 한다. 이 글은 다음과 같이 구성된다. 머리말에 이어 II절에서는 스웨덴, 독일, 호
주, 미국 등 서구 복지체제를 대표하는 주요 나라에서 복지국가의 건설 및 재편기의 세력관계를
복지동맹이란 창을 통해 살펴본다. 이를 통해 주요 사회세력들의 권력자원, 그들 간의 협조와
경쟁, 갈등과 타협의 과정에서 만들어지는 동맹의 양상, 그리고 동맹들 간의 권력관계가 복지국
가의 유형 결정에 중요한 작용을 했음을 밝히게 될 것이다. 다음으로 이런 서구의 경험에서 도
출되는 교훈을 바탕으로 보편적 복지국가를 만들어내는 복지동맹이 어떤 조건 하에서 형성되고
공고화될 수 있는지 정리한다. III절에서는 선진자본주의국들의 경험에 비추어 볼 때 한국에서
어떤 복지동맹이 만들어질 수 있을지, 그 가능성을 타진해보고, 문제점들을 짚어본다. IV절에서
는 이상의 논의가 주는 함의와 시사점을 정리한다.
