「양성평등기본법」시행 의의와 과제

1.「여성발전기본법」에서「양성평등기본법」로의 이행

1) 전부 개정의 배경과 추진 과정

- 「여성발전기본법」은 1995년 제정되었음. 그러나 이 법이 목표로 하는 ‘여성발전’이라는 것이 무엇인지가 모호하고, 여성정책의 초점이 여성의 지위향상에서 ‘성평등’으로 전환되고 있는 흐름에도 맞지 않다는 점이 지적되어 옴.

- 2004년 당시 여성부와 한국여성개발원에 의해 ‘성평등기본법’으로 전환하자는 논의가 시작됨. 그 후 2009년에는 국회 여성위원회에서 전부 개정안으로 ‘성평등기본법안’을 발의. 2010년에는 여성가족부가 ‘여성정책기본법’으로 정부입법안으로 추진. 국회 여성위원회의 법안과 여성가족부의 법안에 대한 의견이 좁혀지지 않으면서 18대 국회 회기 만료로 자동 폐기 됨.

- 19대 국회로 들어오면서 다시 전부 개정에 대한 논의가 시작됨. 2014년 4월 「양성평등기본법」으로 전부개정안이 의결되고, 5월 2일 국회본회의를 통과하여 올해 2015년 7월 1일부터 시행하게 된 것.

- 그 동안 「여성발전기본법」은 주요 전제가 여성에 대한 불평등이 ‘여성의 역량 부족’ 때문인 것으로 봄. 때문에 이 기본법에 근거한 정책은 여성 교육을 통한 역량 강화와 여성 지위향상에 초점이 맞추어져 있었음.

- 그러나 여성의 교육 수준이 빠르게 높아지고 형식적 정치 참여의 기회가 주어졌음에도 고용에서의 불평등은 여전하고, 의회 진출 속도가 지연되는 등의 현황을 통해 정책의 기본 전제가 틀렸음을 알 수 있음. 성차별은 ‘여성의 역량 부족’에 의한 것이라기보다는 사회 시스템의 근본적인 문제의식에서 출발하여 법 개정까지 나아가게 됨.

- 그러나 ‘성평등’이냐 ‘양성평등’이냐를 두고서 현실 타협적인 개정에 그쳤다는 비판은 모면하기 어려워 보임. 법안명을 후자로 선택한 배경에는 ‘성소수자’의 성정체성과 성별정체성에 따른 차별까지 포괄하게 될 경우의 역효과 우려, 그리고 남성에 대한 역차별 논쟁을 피하기 위해 여전히 여성과 남성의 성별 격차를 좁히기 위한 조치를 중심으로 다루었다는 점을 지적하지 않을 수 없음. 법의 개정 취지와 달리 내용은 전과 크게 달라진 점이 없다는 비판이 있음.

- 당의 성평등 정책 수립 방향에 있어 위와 같은 현실을 고려, 타 당과는 구별되는 선명한 정책이 필요함. 이때의 지향점이 양성평등이 아닌 ‘성평등’에 맞추어져야 할 것. 또한 성주류화(gender mainstreaming)에 대한 정확한 개념 이해와 그에 따른 대안들을 마련하는 것이 필요.

2) 정책적 패러다임의 변화와 그 의의

- 이번 전부개정은 「여성발전기본법」에서 「양성평등기본법」으로 바뀌면서 정책적 패러다임이 변화되었다는데 그 의의가 있음. 「여성발전기본법」은 남녀격차를 좁히고, 여성발전을 통한 지위 향상을 목표로 설계되었음. 그러나 국내외 여성운동과 여성정책은 성주류화를 주요 의제로 삼고 있고, 성평등은 성차별적 사회구조를 해소해야만 이루어질 수 있다는 문제의식에 기초하고 있어 실제 법 제도와의 간극이 있었음. 변화하는 패러다임에 따라 여성정책을 일관되게 설계할 필요가 있었음.

2.「양성평등기본법」의 주요 내용과 개선과제

1) 「양성평등기본법」의 구성과 주요 내용

- 「양성평등기본법」은 정책이 성인지적으로 수립?시행될 수 있도록 추진체계를 정비하고, 정부의 책임성을 강화함. 기존의 여성정책조정회의 대신 양성평등위원회를 설치하고, 부처 간, 중앙과 지방정부 간 조정과 협력이 원활하도록 양성평등책임관과 전문인력을 의무적으로 두도록 함.

- 기존 「여성발전기본법」과는 달리 절의 체계가 도입되고 입법의 기본 이념과 방향이 명확하게 명시됨.

- 제1장 (총칙): 이 법의 목적과 기본 이념을 명시하고 있음. 또한 「여성발전기본법」은 남녀평등촉진과 여성발전을 위해 국민들이 노력해야 한다는 의무만을 부과하는 반면, 「양성평등기본법」은 국민이 모든 영역에서의 양성평등한 대우를 받을 권리를 동시에 부여. 이를 위한 국가의 책무를 규정. 마지막으로 다른 법률과의 관계를 명확히 함.

- 제2장 (양성평등정책 기본계호기 및 추진체계): 기본 정책이 수립되는 절차와 추진, 점검에 관한 내용으로 정부의 책임성을 강화하고 양성평등정책의 조정, 협력, 실행의 실효성을 높이고자 함. 주요 내용은 크게 4가지로 ① 여성가족부장관에게 시행계획 점검과 조정 요청, 추진실적 평가 등 권한 강화 ② 양성평등위원회 설치 ③ 양성평등책임관 지정을 광역자치단체장으로까지 확대, 필요한 전문인력 지정 의무화 ④ 5년을 주기로 양성평등 실태조사 법정화

- 제3장 (양성평등정책의 기본시책): 이 장에서는 「양성평등기본법」에 근거한 정책 방향이 ① 성불평등 감소 ② 성평등 촉진임을 밝히고 있음. 기본 시책은 크게 4가지 절로 나누어져 있음.

- 양성평등정책 촉진을 위한 내용을 1절, 맨 앞에 배치한 것은 「여성발전기본법」으로부터의 방향 전환을 명확하게 하기 위한 것으로 양성평등을 목표로 모든 정책 결정과 추진 과정에서 차별이 일어나지 않도록 하겠다는 의미임.

- 제4장 (양성평등기금): ‘여성발전기금’에서 ‘양성평등기금’으로 명칭을 바꾸고 지원 대상을 여성단체 사업에서 비영리법인 및 비영리민간단체에 대한 지원으로 확대됨.

- 제5장 (양성평등정책 관련기관 및 시설과 단체 등의 지원): 4장에서 언급된 조직에 대한 행정적 지원과 필요 경비 일부를 보조할 수 있도록 함. 또한 여성인력개발센터 운영에 필요한 경비를 지자체에서 보조할 수 있도록 함. 여기에 양성평등정책 관련 기관을 설치 운영하고, 예산 범위 내에서 보조한다고 명시

- 제6장 (보칙): 「양성평등기본법」이 「여성발전기본법」과 달라진 점은 기본계획, 해당 연도 시행계획, 전년도 추진실적 확정 후 이를 여성가족부장관이 국회에 제출하도록 된 것임.

2) [제3장 양성평등정책의 기본시책]에 대한 분석

- 3장 양성평등정책의 기본시책은 관련 정책을 실시할 때 기본적으로 고려해야 하는 과제이자 집행 후 평가 기준이 되기도 하므로 이 부분과 관련해서 좀 더 자세히 검토하도록 하겠음.

- 3조 정의에 따르면 “양성평등”은 ‘성별에 따른 차별, 편견, 비하 및 폭력 없이 인권을 동등하게 보장받고 모든 영역에 동등하게 참여하고 대우받는 것’으로 규정되어 입법의 기본 이념과 방향이 명확히 규정됨. 이러한 개념 규정에 따라 여성에 대한 발전론적(WID) 접근이 아니라 젠더 중심적(GAD) 접근으로 나아가고자 함을 알 수 있음.

⇒ 그러나 주로 이 법에 근거하여 이루어지는 정책은 여성의 일? 가정 양립의 어려움을 해소하기 위한 모? 부성 지원과 정치에서의 여성 참여 확대, 폭력으로부터의 예방과 사후 지원에 그침. 이는 이전 「여성발전기본법」에서도 해왔던 업무들을 재정비한 것에 지나지 않는다는 비판의 근거가 됨. (개인이 아닌) 집단으로서의 남성과 여성의 성별 격차가 여전히 존재하고 있으므로 그와 같은 정책은 여전히 유효함. 그러나 「여성발전기본법」에서 「양성평등기본법」으로 나아가고자 했던 본래의 취지인 ‘성 주류화’가 이 법에서 어떠한 내용으로 새롭게 반영되었는가가 잘 드러나 있지 않음.

- 3장의 각 절에 해당하는 내용에서도 몇 가지 정책적 개선 과제가 있음(<표 2> 참고).

(1) 제1절 양성평등정책촉진

- 모든 영역에서의 성인지적 관점으로 정책이 수립, 집행될 것을 요청하는 조항으로서 성별영향분석평가, 성인지 예산, 성인지통계, 성인지 교육, 국가성평등지수를 두고 있음. 「여성발전기본법」에는 없었던 성 주류화 조치에 대한 언급, 성인지예산, 국가성평등지수 관련 조항이 새로 신설됨.

⇒ 계속 지적되고 있듯이 이 도구들이 서로 환류가 이루어지지 않는다는 문제들이 남아 있음. 「양성평등기본법」에서 각 도구들을 누가, 어떻게 집행할 것인가는 규정되어 있지만, 여전히 성별영향분석평가와 성인지예산, 그리고 성인지통계의 연계가 명확하지 않음. 이렇게 되면 「양성평등기본법」 안에 이 도구들과 관련된 조항이 다 들어 와 있다고 하더라도 기존의 문제점들이 개선되기 어려울 것으로 봄. 각 과제를 수행하는데 있어 여성가족부와 기획재정부가 업무를 이원화하면서 발생하는 문제, 그리고 이것을 집행하는 공무원들의 성인지적 관점의 미비, 교육의 형식화 등의 문제를 어떻게 해결할 것인지에 대한 세부적인 조치들이 필요.

⇒ 특히 성인지예산은 타 부처와의 협력이 필요한데, 적용 기준 제시나 자문과 교육 훈련 지원만으로 기획재정부와 행정자치부의 적극적인 움직임을 도출해 낼 수 있을지가 의문.

(2) 제2절 양성평등 참여

- 여성의 정치, 경제 영역에서의 참여를 보장하기 위한 내용으로 구성. 「여성발전기본법」에서는 여성만의 과제였다면 「양성평등기본법」에서는 정부의 책임과 남성의 과제이기도 하다는 점이 달라짐. 구체적으로는 ‘부성권’으로 남성의 양육 참여를 보장.

⇒ 정책 결정 과정에서나 정치에서의 여성의 참여를 보장한다는 것이 ‘특정 성별의 참여가 현저히 부진’ 또는 ‘여성과 남성이 동등하게’라고 표현되면서 현실에서 존재하는 성별 격차에 대한 문제가 흐릿하게 묘사되고 있음. 이는 남성에 대한 역차별 논쟁을 회피하기 위해 ‘여성에 대한 성차별이 존재하고 있다는 전제’를 명확히 하지 않은 대목이라고 보여짐. 때로는 ‘양성평등=여성과 남성이 같아지는 것= 수적 평등’으로 오독된다는 점을 경계해야 함. 초등학교 교사의 성비가 여성이 압도적이므로 남성 할당제 실시가 필요하다는 식의 주장이 대표적인 예임.

⇒ 정치 참여나 관리직 목표제 등이 의무조항이 아닌 ‘권유’로 되어 있고, 공공영역 외 민간부문에 대한 적용 언급은 없음. 정부, 공공기관에 대해서는 여성가족부가, 민간기업과 관련해서는 고용노동부가 주로 업무를 담당하고 있다고 하더라도 양성평등이라는 목표를 모든 영역에서 적용하겠다는 취지에 맞게 그 대상을 확장할 필요가 있음.

⇒ 부성의 권리라는 개념이 처음으로 도입되어 남성의 육아 참여를 독려하고자 하는 취지는 좋으나 현실적으로 이와 관련된 타 부처의 협력과 예산 확보가 담보되지 않으면 실현 가능성이 없음. 또한 남성의 육아휴직이 실질적으로 이루어지려면 민간기업의 참여가 필요한데, 육아휴직을 바라보는 기업의 부정적 시선이 해소되고 있지 않음. 휴직시 불이익이나 경력단절로 이어질지 모른다는 불안감, 그리고 턱 없이 낮은 소득대체율 문제를 우선 해결하지 않으면 아무리 정부에서 권장한다고 해도 남성과 여성 모두 이 제도를 활용하기 어려움. 특히 ‘가사와 양육은 여성의 몫’이라는 고정관념이 강한 한국사회에서는 남성들의 부성권을 논하기 이전에 기업문화 개선과 성별분업에 대한 인식 개선이 선행되어야 함.(참고: 2015년 5월 1-3주 차 분야별 이슈&정세 분석 전망 보고서 http://www.justice21.org/47187)

(3) 제3절 인권보호 및 복지 증진

- 국가와 지자체에서는 성차별 금지를 위한 노력을 해야 한다는 조항이 신설됨

⇒ 성차별 금지를 위한 ‘노력’에 관한 구체적인 내용은 없어 효과적인 법적 규제가 어려울 것. 99년에 제정되었던 「남녀차별금지 및 구제에 관한 법률(이하 남녀차별금지법)」이 폐지된 이후 남녀차별의 금지? 구제 업무는 국가인권위원회로 넘어갔지만 성별 차이에 근거한 차별이 명확히 다루어지고 있지 못함. 국가인권위에서도 관련 업무를 하고 있지만 대부분 권고, 또는 시정 차원에서 이루어지고 있다보니 법의 집행과 차별 ‘금지’의 실효성이 없음. 성차별의 유형, 성차별 금지의 범위, 차별 금지 의무와 시정기관의 규정, 손해배상, 입증책임, 벌칙 등 상세 규정을 담은 별도 법안 마련이 필요 (ex> 남녀차별금지법, 성차별금지법, 차별금지법)

(4) 제4절 양성평등문화 확산

- 여성친화도시와 평화 ? 통일의 과정 참여 부분이 추가 됨.

⇒ 여성친화도시 사업은 2009년부터 여성가족부에 의해 진행된 사업임. 그러나 ‘여성친화도시’가 무엇인지에 대한 정의가 불분명하고, 사업 목표가 때로는 ‘여성특화 사업’으로서 이해되는 경향이 있음. 성주류화 목표에 따른다면 이 사업은 공공기관에서의 성인지적 정책 집행과 여성의 참여 보장, 그리고 물리적 공간에 대한 성별 차이에 대한 고려 등이 다루어져야 할 것임. 그러나 「양성평등기본법」에서 여성친화도시는 ‘국가와 지방자치단체는 지역정책과 발전과정에 여성과 남성이 평등하게 참여하고 여성의 역량강화, 돌봄 및 안전이 구현되도록 정책을 운영하는 지역’이라고 되어 정의되어 있는데, 이는 발전론적 관점에서 바라보는 전형적인 ‘여성정책’과 다르지 않음. 때문에 여성친화도시 사업으로 시간제나 여성이 주로 맡게 될 것이라고 기대되는 일자리 사업이 진행되거나 위험으로부터 ‘보호’해야 할 대상으로 접근하는 문제들이 발생함.

⇒ 평화와 남북통일에 있어서 여성이 주체가 되어야 하는 것은 맞지만, 단순히 남성과 여성의 평등한 참여 보장이 양성평등이라고 볼 수 있는지 의문. 통일과 양성평등의 관계, 그리고 그 안에서의 여성의 역할이 무엇인지에 대한 규명이 명확히 있어야 함.

3. 결론

- 전부 개정안의 기본 취지에는 동의하지만, 이 법이 갖는 한계들을 극복하기 위한 법 개정과 정책적 개선이 불가피함.

- 본래 「여성발전기본법」에서 「양성평등기본법」으로 전환하면서 달성하고자 했던 목표가 무엇이었는가부터 다시 확인이 필요. 성주류화가 성인지적 관점으로 모든 영역을 재편하는 것이라면 이를 위해 만든 도구들에 대한 재정비, 그리고 정책을 입안하고 집행하는 담당자들에 대한 인식 개선 교육을 강화가 필요함. 성인지 예산서 작성이 공무원에게는 ‘업무의 추가’로만 인식되는 현실이 바뀌지 않으면 성 주류화 정책은 도구적 성격을 벗어날 수 없음.

- 「양성평등기본법」은 기본적으로 양성(two sex model)에 기반, 이분법적 젠더 관념을 수용함으로서 여성간의 차이와 다양한 섹슈얼리티의 문제들을 고려하고 있지 못하다는 한계를 드러냄. 즉, 본래 「여성발전기본법」 개정을 통해 추진하고 싶었던 것은 ‘성평등’이었을지 모르나 ‘양성평등’에 그침으로 인해 결국 남녀의 차이 문제에 천착하게 되었다는 것. 성차별은 남녀 사이에서만 발생하는 것이 아니라 계급, 계층, 인종, 장애여부와 성적지향에 따라서 그 양상이 다양하게 나타나는데, 이 법은 그에 따른 의제들을 다각도로 다룰 수 없다는 한계를 지님. 양성평등한 가족 정책이 곧 ‘건강가족(정상가족)’ 이데올로기를 도리어 강화하게 되는 이유도 그 때문.

- 성차별을 해소하는 최종 목표가 양성평등인가? 성평등인가? 궁극적으로 우리가 달성해야 하는 목표는 성별을 포함한 다양한 차별적 요소를 동시에 무력화시키는 것이어야 함. 여성에 대한 차별은 단지 남녀의 성차에 의한 것만은 아니기 때문. 그러므로「양성평등기본법」명칭을 「성평등기본법」으로 고치고, ‘성평등’이 무엇을 의미하는 것인지에 대한 재확인이 필요함. 성평등은 여성과 남성이 동수가 되어야 한다는 ‘수적 평등’도, 똑같아져야 한다는 것을 의미하는 것이 아님. 마찬가지로 성차를 좁힌다고 모든 것이 해결되는 것도 아님. 이런 방식으로 접근하게 되면 「양성평등기본법」은 「여성발전기본법」의 이름만 바꾼 것 외 근본적인 정책 패러다임 변화를 가져 올 수 없음.

- 주요 정책 과제가 여성폭력 감소, 일?가정 양립, 여성경제활동의 양과 질 개선, 그리고 정치 및 정책적 의사결정 참여 확대에만 맞추어져 있음. 성소수자를 포함한 다양한 사회적 소수자들에 대한 차별 금지와 구제에 관한 내용이 포함되어야 함. 또한 여성의 재생산권과 건강권 등에 대한 정책이 좀 더 구체화되어야 함.

- 「양성평등기본법」에 따르면 중앙행정기관과 시? 도지사는 양성평등정책을 효율적으로 수립하고 시행하기 위해 소속 공무원 중 양성평등정책책임관을 지정하도록 되어 있음. 이를 시군구 단위로 확장하여 적용함으로써 가장 일상 생활에 밀접한 지방자치 행정에서도 성평등이 실현될 수 있도록 하는 것이 필요.

[참고문헌]

- 한국여성정책연구원 주최 제88차 여성정책포럼 [양성평등기본법과 여성정책 패러다임], 2014.8

- 차인순(2014), “「양성평등기본법」, 개정의 의미와 주요 내용”, <젠더리뷰 >33호 여름호, 한국여성정책연구원

※「양성평등기본법」과 「여성발전기본법」체계 비교