지방자치발전 종합계획 주요내용과 문제점

■ 상황

- 대통령 소속 지방자치발전위원회(위원장 심대평)가 12월8일 ‘지방자치발전 종합계획’을 발표하고 국회 지방자치발전특별위원회에 보고하였음.

- 위원회는 ‘지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법(이하 특별법)’에 근거해 설치되었으며 지난해 10월 출범 이후 종합계획안을 마련하여 국무회의 의결(’14.12.2)을 거쳐 이날 발표하였음.

- 위원회는 핵심과제로 △자치사무와 국가사무의 구분체계 정비 △중앙권한 및 사무의 지방이양 △지방재정 확충 및 건전성 강화 △교육자치와 지방자치 연계?통합 노력 △자치경찰제도 도입 △대도시 특례제도 개선 △특별·광역시 자치구·군의 지위 및 기능 개편 △읍·면·동 주민자치회 도입 등 8가지를 선정하였음.

- 또한 관련 제도를 새롭게 정비할 필요가 있는 일반과제로 △지방의회 활성화 및 책임성 제고 △지방선거제도 개선 △지방자치단체 간 관할구역 경계조정 제도개선 △국가와 지방자치단체의 협력체제 정립 △특별지방행정기관 정비 △지방자치단체 평가제도 개선 △지방자치단체 간 행정협력체제 정립 △주민직접참여제도 강화 △지방자치단체 소규모 읍 · 면 · 동 통합 △시·군·구 통합 및 통합 지자체 특례 발굴을 선정하였고 중장기적 관점에서 추진할 과제로 △지방자치단체 기관구성 형태 다양화와 △도의 지위 및 기능 재정립을 선정하여 단계별로 시행한다는 계획임.

- 위원회의 종합계획 발표 이후 특별·광역시의 기초의회 폐지와 기초단체장 임명제 전환과 관련, 정치권과 시민사회에서 “위헌적”, “지방자치 근간을 흔드는 반분권적 발상” 등 비판이 일고 있음. 정의당 정책위원회도 정책논평을 통해 “지방자치를 후퇴시키고 주민자치에 역행하는 것으로 결코 추진되어서는 안 된다”고 비판한 바 있음.

- 각 과제별 주요내용과 평가는 아래와 같음.

■ 핵심과제별 주요내용과 평가

○ 자치사무와 국가사무의 구분체계 정비

- 현행 4,000여개 법령 상 국가총사무 46,005건에 대해 새로운 사무기준배분에 따라 원점에서 재배분하고 이양 절차를 추진한다는 방침.

- 단체위임사무와 기관위임사무를 폐지하고 사무체계를 단순화하는 것으로 지방자치 발전과 지방분권 차원에서 필요함.

○ 중앙권한과 사무의 지방이양

- 중앙의 권한과 사무를 지방자치단체에 포괄적·일괄적으로 이양하기 위해 일괄이양을 위한 법률을 제정하고 사무이양에 따른 행정적·재정적 지원을 병행.

- (가칭) 중앙행정 권한 및 사무 등의 지방일괄이양을 위한 관계법률 정비와 지원에 관한 법률(지방이양일괄법)을 통해 1단계로 그동안 이양이 확정되었으나 법률이 개정되지 않아 이양되지 못한 649개 사무를 일괄 이양하고 2단계로 국가총사무 재배분 완료 사무에 대한 일괄 법제화, 3단계로 특별지방행정기관 사무이양 등 일괄 법제화 추진.

- 일괄법 제정 방식이 개별 법률의 개정 방식에 비해 효율적인 것은 사실임. 하지만 이 과정에서 지방이양대상 사무에 대한 충분한 검토가 이뤄질 수 있을지 의문임.

- 행정부에서도 일괄이양 추진보다 각 부처에서 개별적으로 추진하는 것을 원하고 있으며 국회도 입법권을 제약하는 일괄법 제정에 대해 반대할 가능성이 높음.

- 국회는 전통적으로 일괄법 형태의 입법에 대해 “행정편의주의적 입법방식” “상임위원회 입법권의 실질적 제약” 등의 이유로 거부해왔음. 과거 일괄입법과 유사한 방식으로 통과된 “…등의정비에관한법률”의 경우도 법률과 정부기구 명칭의 변경에 따른 정비일 뿐 일괄법 형태의 입법이 아니었음.

- 참여정부 때 노인·장애인·정신요양시설을 지방으로 이양했다가 재정부담만 안긴 것이나 이명박 정부 때 산업안전보건기능 등의 지방이양을 추진했다가 반발을 빚은 것에서 볼 수 있듯이 중앙정부가 담당하는 것이 마땅하고 이양시 지방자치단체의 재정부담만 가중시키는 사업은 지방이양하는 것이 아니라 오히려 국가의 책임을 분명히 하는 것이 필요함.

- 따라서 지방이양을 추진함에 있어 일괄법 제정을 통해 성급하게 진행하기보다는 국회와 지방자치단체의 충분한 검토와 협의가 선행되어야 하며 인력과 재정의 이양이 함께 병행되어야 함.

○ 지방재정 확충 및 건전성 강화

- 지방소비세 등 국세·지방세간 합리적 조정과 지방세 비과세·감면 축소, 신세원 발굴, 정액세율의 현실화 등 지방세제 개편으로 자주재원을 확충하고, 교부세 제도 개선 및 지방교부세율 조정, 국고보조사업 정비 및 포괄 보조금 확대 등 이전재원을 조정하며, 재정위기관리제도 개선 등 지방재정의 건전성을 강화한다는 방침.

- 지방소비세율 상향조정과 지방교부세 법정률 상향조정 등 그동안 지방자치단체들이 요구해온 사안들과 이에 따른 단계별 목표치 등이 종합계획에서 누락되었으며 이미 정부에서 추진하고 있는 사안들 중심이어서 지방재정 확충의 실효성이 있을지 의문임.

- 오히려 재정위기관리 단계에 ‘긴급’ 단계를 추가하여 재정관리관 파견 및 자치단체장의 권한(예산편성권 등)을 일부 제한하는 사실상의 ‘지방자치단체 파산제’ 도입 등 지방자치단체에 재정파탄의 책임을 전가하고 지방자치를 후퇴시키는 방안이 포함되어 있음.

○ 교육자치와 지방자치 연계?통합 노력

- 교육자치와 지방자치의 연계·협력을 강화하고 교육자치와 지방자치간의 행정체제 합리화 방안을 마련.

- 당초 쟁점이 되었던 교육감 직선제 폐지방안은 “국민적 합의를 거쳐 헌법과 관련 법률의 입법취지에 부합하도록 교육감 선출방식 채택”으로 수정되었음.

- 다만 교육감 후보의 교육관련 경력(3년→5년 이상)과 정당가입 제한 기간(1년→3년 이상) 강화 방안은 후보 선택시 유권자가 판단할 사안을 미리 간섭하는 것으로 민주주의 이념에 비추어 바람직하지 않음.

○ 자치경찰제도 도입

- 기초자치단체에 자치경찰단을 설치하고 광역단위에 시·도 자치경찰위원회를 설치.

- 재원은 지방소비세 규모 확대, 과태료 징수이관과 징수교부금제 도입, 자치경찰 단속 범칙금 지자체 귀속 등 증세 없는 방안을 강구한다는 방침.

- 자치경찰제 도입은 경찰 설치 당시부터 논의가 시작됐으나 우선순위에서 밀리고 정권의 중앙집권적 경찰제도 선호와 취약한 지방재정 등의 이유로 번번이 도입이 좌절됨.

- 박근혜 정부는 자치경찰제 실시를 대선공약으로 하지는 않았으나 특별법 제12조 3항에서 "국가는 지방행정과 치안행정의 연계성을 확보하고 지역특성에 적합한 치안서비스를 제공하기 위하여 자치경찰제도를 도입하여야 한다"고 규정하여 자치경찰제 도입을 기정사실화하고 있음.

- 자치경찰제 도입은 국가경찰제가 갖는 약점(민주성의 취약, 시민중심의 생활행정이 아닌 국가관리적 경찰행정의 문제, 주민참여와 협력 미흡, 정치적 중립성 상실, 비대화로 인한 비효율성, 유연성 결여와 지방행정과의 갈등 유발, 지역적 특수성 무시, 지방의 종합행정 수행에 장애 등)을 극복하기 위한 핵심적인 대안임.

- 하지만 위원회의 자치경찰제 도입안은 지역 맞춤형 치안서비스 제공, 주민의 참여와 통제 확보, 지방재정 여건에 따른 치안서비스 불균형 예방 등을 위한 구체적 방안이 마련되지 않았음.

- 제주자치경찰조차 수행하는 사무가 극히 제한적인 상황에서 과감한 사무이양이 필요하며 향후 추진과정에서 시·도 자치경찰위원회나 단장후보 추천위원회의 민간 참여와 통제와 관련, 실효성 있는 방안이 마련되어야 할 것임.

○ 대도시 특례제도 개선

- 인구 50만 이상은 ‘특례시’, 100만 이상은 ‘특정시’로 명명하여 일반시에 비해 행정·재정상의 특례를 확대.

- 인구 규모에 따라 일반시 중 특례시, 특정시 승격을 요구하거나 광역시 승격을 추진하는 경우가 있음.

- 대도시의 특성을 고려한 사무특례는 필요하다 할 것이나 도의 재정에 영향을 미칠 수밖에 없으므로 지방자치단체간 갈등을 빚지 않도록 신중한 추진이 필요.

○ 특별·광역시 자치구·군의 지위 및 기능 개편(기초의회 폐지, 단체장 임명제)

- 특별·광역시의 기초의회를 구성하지 않고 자치구·군을 행정구·군으로 개편. 다만 수도의 특수성을 고려하여 특별시의 구청장은 직선을 유지.

- 주민대표성을 보완하기 위해 시의원을 증원하거나 (가칭)지역위원회, 구정협의회 설치, 주민자치회 적용 등 후속조치 추진.

- 독립적 감사위원회 설치, 선출직 회계감사관 제도 도입, 광역시 구청장·군수 임명제에 따른 인사청문회 도입 또는 시의회 선출 또는 개방직 구청장 선임방식 등 마련.

- 풀뿌리 민주주의 실현이라는 가치보다 행정효율성을 앞세우는 구시대적 발상에서 비롯된 것이라고밖에 볼 수 없으며 지방자치를 후퇴시키고 주민자치에 역행하는 것임.

- 기초자치단체 폐지의 문제점은 제주특별자치도의 사례만 봐도 알 수 있음. 제주특별자치도는 출범 이후 지금까지 주민불편이 가중되고 풀뿌리 지방자치가 약화되고 있다는 지적이 끊이지 않고 있음.

- 해외 사례를 봐도 인구 1천만 명 규모의 과대도시에서 지방자치를 단계층화한 경우는 찾아보기 어려움. 런던(762만명), 도쿄(897만명)도 2계층의 지방정부를 운영하고 있음.

- 특히 서울시 25개 자치구의 평균인구는 약 40만명에 달함. 기초자치단체의 인구 규모가 이렇게 큰 나라를 찾아보기 어려운 수준임.

- 특별·광역시의 기초의회 폐지 폐지가 아니라 자치구·군이 운용할 수 있는 가용재원과 지방자치 권한이 턱없이 부족한 문제부터 해결할 방안을 마련해야 함. 그래야만 자치인사권, 자치입법권, 자치재정권이 취약한 반쪽 지방자치에서 벗어날 수 있음.

○ 읍?면?동 주민자치회 도입

- 특별법 제27조(“풀뿌리자치의 활성화와 민주적 참여의식 고양을 위하여 읍면동에 주민자치회를 둘 수 있다”)에 따라 지난해부터 시범사업을 실시중.

- 기존 주민자치위원회는 여가와 교육 중심 프로그램 결정·운영에 불과하고 주민의 자발적 참여에 한계가 있으며 행정의 보조역할을 수행할 뿐이라는 문제를 노정. 더구나 읍면동장의 위원 위촉으로 대표성, 전문성이 취약함.

- 주민자치회는 이런 문제를 해결하기 위해 읍면동의 고유 행정기능을 제외하고 사전협의 업무, 위탁 업무, 주민자치 업무를 담당하는 근린자치 조직으로 제시됨.

- 전국 3400여개 읍면동 중 30개 읍면동에서 2013년 5월부터 2014년 12월까지 시범사업을 실시중.

- 하지만 당초 주민자치회는 읍면동 사무기구와 통합 설치하는 ‘통합형’, 읍면동사무소를 폐지하고 주민자치위원회를 의결·집행기구화하는 ‘주민조직형’ 모델까지 제시되었으나 지방자치법 개정 없이 어렵다는 이유로 현행 주민자치위원회와 별반 다를 바 없는 ‘협력형’ 모델만 실시하고 있음.

- 주민자치회 위원을 자치단체장이 위촉하는 것이 아니라 주민 직선 등으로 선출할 수 있도록 하여 대표성을 확보하고 실질적 권한을 부여하는 (가칭)‘주민자치회 설치 및 운영에 관한 법률’을 제정해야 함.

■ 일반과제 및 미래발전과제 주요내용과 평가

지방의회 활성화 및 책임성 제고 : 지방의회의 자치입법권·인사 독립권 강화, 광역의회 입법정책실 (확대)설치와 기초의회 전문위원 증원 등 지방의원 전문성 제고, 지방의원 겸직제한 대상 확대 등 지방의회 책임성 제고.

→ 지방의회의 권한을 강화하는 방안으로 추진이 필요한 과제임. 특히 광역의원의 경우 입법보좌관 제도 신설 등이 필요하나 행정자치부안은 후퇴한 상태임.

지방선거제도 개선 : 기초단체장·기초의원 선거 정당공천제 폐지, 여성의원 선출비율 확대, 정당표방 허용, 기표방식 개선, 광역의회 비례대표 비율 단계적 확대 추진, 재·보궐선거 원인제공자의 선거비용 일부 부담, 자치단체장 보궐선거시 전임자 잔여임기를 승계하지 않고 새로 임기를 개시, 기초의원 지역구 의원정수를 3~4인 중심으로 확대.

→ 광역비례 확대나 중대선거구제 도입 취지에 맞게 의원정수를 확대하는 것 등은 바람직하나 정당공천제 폐지는 반대.

지방자치단체 간 관할구역 경계조정 제도개선 : 경계조정 전담기구 설치·운영, 경계조정 절차별 이행기한 설정, 대상지역 자율조정 협의결과 존중.

→ 타당함.

국가와 지방자치단체의 협력체제 정립 : 지방분권정책 추진, 지방자치단체에 중대한 영향을 미치는 법령·정책의 변경 및 시행에 관한 사항 심의를 위해 (가칭) 중앙-지방 협력회의 설치·운영,

→ 필요하며 실질적인 권한 부여 등이 뒤따라야 함.

특별지방행정기관 정비 : 지방중복 사무, 현지성이 강한 사무, 집행적 사무들은 지방이양, 지방이양이 결정된 사무는 일괄 법제화 추진.

→ 신중한 검토 필요.

지방자치단체 평가제도 개선 : 정부합동평가, 개별평가 등 현재 운영중인 평가제도 개선방안 마련 등

→ 타당함.

지방자치단체 간 행정협력체제 정립 : 사무위탁시 지방의회 의결 의무화, 특별지방자치단체 제도 구체화 방안 마련.

→ 타당함.

주민직접참여제도 강화 : 조례제정 청구 및 개·폐 청구제도 개선, 주민감사청구 대사기간 연장, 주민소환 청구요건 완화, 주민참여예산위원회 심의절차 의무화, 주민참여 예산범위 확대 등.

→ 타당함.

지방자치단체 소규모 읍·면·동 통합 : 통합기준 및 모델을 마련하여 자율적 통합 유도.

→ 신중한 검토 필요.

• ·군·구 통합 및 통합 지자체 특례 발굴 : 시·군 통합 건의지역 자율 통합 추진 지원, 통합 특례기한 연장 및 특례 추가 발굴, 통합대상 지자체 추가 발굴 등

→ 통합창원시의 재분리 움직임 등 과도한 통합이 빚은 문제점에 비추어 볼 때 신중한 검토 필요.

지방자치단체 기관구성 형태 다양화 : 단체장 중심형(기관대립형)뿐인 현행 제도 외에 단체장 권한 분산형, 의회중심형 등 다양한 기관구성이 가능하도록 법제화 추진.

→ 현재의 강(强)단체장-약(弱)의회 형 지방자치를 극복하기 위해 기관구성 형태를 다양화할 필요 있음.

도의 지위 및 기능 재정립 : 국가-지방, 도-시군 간 기능 재정립 지위 조정, 장기적으로 시·군 통합 및 광역자치단체간 통합 또는 광역행정청 설치 등 검토.

→ 신중한 검토 필요.